继往开来 开拓创新  努力开创建筑安全生产工作新局面 
      ——住房和城乡建设部副部长郭允冲在全国建筑安全生产电视电话会议上的讲话  


                                   （2011年3月1日）

同志们：

　　我们这次会议的主要任务是，贯彻落实党的十七届五中全会和中央经济工作会议精神，按照全国安全生产电视电话会议和全国住房城乡建设工作会议的要求，认真总结2010年及“十一五”以来的建筑安全生产工作，深入分析建筑安全生产面临的形势，研究部署2011年建筑安全生产的重点工作。下面，我讲几点意见。

　　一、建筑安全生产工作取得明显成效

　　“十一五”期间，全国各级住房城乡建设部门按照党中央、国务院的决策部署，牢固树立安全发展理念，切实履行安全监管责任，深入推进企业责任落实，有力地促进了全国建筑安全生产形势的持续稳定好转。

　　主要表现在以下几个方面：一是事故总量明显下降。2010年全国共发生房屋市政工程事故627起，比2005年减少388起，下降38.23%。二是事故死亡人数明显下降。2005年房屋市政工程事故死亡1193人，之后每年不断减少，2008年降到1000人以下，2009年降到900人以下，2010年又降到800人以下，2010年比2005年下降35.29%。三是较大及以上事故明显下降。2010年房屋市政工程较大及以上事故起数和死亡人数分别是29起、125人，比2005年分别下降32.56%和26.47%。“十一五”时期，全国房屋市政工程没有发生特大生产安全事故。四是百亿元建筑业增加值死亡人数明显下降。“十一五”期间，建筑业生产规模持续扩大，预计2010年增加值比2005年增长124%，预计2010年建筑业百亿元增加值死亡人数约为3人，比2005年的10.38人减少7.38人，下降了71.11%。百亿元建筑业增加值死亡人数这个相对指标的大幅度下降，更充分说明了我们安全生产工作所取得的成绩。五是有的地区安全生产状况明显好转。2010年与2005年相比，全国房屋和市政工程安全事故起数下降38.23%，下降50%以上的有北京、河北、辽宁、黑龙江、福建、河南、广东、贵州、甘肃等9个省；2010年与2005年相比，死亡人数全国下降了32.59%，下降50%以上的有北京、河北、辽宁、黑龙江、河南、四川、甘肃等7个省；有的地区的安全生产形势一直相对比较好，百亿元建筑业增加值死亡人数一直只有全国平均水平的一半左右，如2009年全国百亿元建筑业增加值死亡人数为3.58人，山东只有1.25人，河南只有1.35人，陕西只有1.90人，辽宁只有1.94人。

　　以上数据充分说明，“十一五”期间全国房屋市政工程安全生产取得了很好的成绩，全国住房城乡建设系统（包括企业）的广大干部职工在建筑安全生产方面做了大量艰苦且富有成效的工作。回顾五年来的工作，主要在以下几个方面取得了比较大的进展：

　　一是加强法规建设，建筑安全生产法规体系不断完善。“十一五”期间，建筑安全生产的法律法规在原有的基础上，得到了进一步完善，技术标准规范也不断健全。现施行的已有2部法律、5部行政法规、4个部门规章以及20多个规范性文件，有2部国家标准和12部行业标准。各地结合本地实际，加强地方法规建设和标准制定。如陕西省修订完善了《陕西省建设工程质量和安全生产管理条例》等。

　　二是创新工作机制，建筑安全生产管理制度得到强化。“十一五”期间，我们建立并完善了安全生产责任、企业安全生产许可证、“三类人员”任职考核等10余项基本的安全管理制度，有效支撑了建筑安全生产工作。各地不断创新工作机制，如湖南省印发了《建设工程施工项目部和现场监理部关键岗位人员配备标准及管理办法》，安徽省对施工现场采取包括暗查暗访在内的多种检查形式，重庆、广东等地也积极创新，不断推动建筑安全生产工作。

　　三是强化安全监管，安全监督执法检查工作有效开展。“十一五”期间，我部组织开展了“严厉打击建筑施工非法违法行为”、“建筑安全专项治理”、“建筑安全隐患排查”等多项专项安全检查。仅在2010年“打非”专项行动中，全国各地共开展执法行动21166项，检查在建工程项目43441个，查处非法违法建筑施工行为4101起。各地都注重加强安全监督检查工作，如北京市2010年全年检查工地52427个，河南省2010年共检查建筑施工企业4128家、工程项目16166项，排除了大量的安全隐患。

　　四是注重样板引路，施工安全标准化工作持续推进。2009年底，我部在浙江宁波召开了全国建筑施工安全标准化现场会，对施工安全标准化工作进行了阶段性总结。据统计，“十一五”期间全国累计创建省级建筑施工安全标准化示范工地32000多个。各地大力推动建筑施工安全标准化工作，如黑龙江、浙江、陕西等地不断完善安全标准化的管理措施，福建省组织编印了《建筑施工安全文明标准示范图集》。施工安全标准化工作的开展，有力促进了建筑施工企业安全生产水平的提高。

　　建筑安全生产工作取得的成绩，是全国住房城乡建设系统从事建筑安全生产的干部职工和广大企业的干部职工辛勤劳动和努力奋斗的结果，在此，我代表住房和城乡建设部，向大家表示衷心的感谢！肯定成绩，是为了鼓舞士气、坚定信心、继往开来，进一步做好我们的工作。我们相信，只要我们认真研究问题，深刻分析问题，积极想办法、出主意，开拓创新，扎扎实实做好每一项工作，我们的安全生产工作就一定能够做得更好。

　　二、建筑安全生产面临的形势

　　我们在肯定成绩的同时，也要清醒认识到，当前建筑安全生产工作仍然存在不少问题，安全生产形势依然比较严峻。主要反映在以下几个方面：

　　一是事故总量仍然比较大。“十一五”时期，虽然每年事故起数和死亡人数都在下降，但事故总量仍然比较大。2010年共发生事故627起、死亡772人。

　　二是较大及以上事故仍然较多。“十一五”期间，全国较大及以上事故年均发生33.2起、死亡138.6人。尤其是2010年较大及以上事故出现反弹，起数和死亡人数比2009年分别上升了38.10%和37.36%。2010年发生两起以上较大事故的地区有江苏（4起）、四川（4起）、辽宁（3起）、北京（2起）、河北（2起）、内蒙古（2起）、吉林（2起）、广东（2起）、贵州（2起）。“十一五”时期还发生了6起重大事故，分别是2010年8月16日吉林梅河口事故，死亡11人；2008年12月27日湖南长沙事故，死亡18人；2008年11月15日杭州地铁事故，死亡21人；2008年10月30日福建霞浦事故，死亡12人；2007年11月14日江苏无锡事故，死亡11人；2007年6月21日辽宁本溪事故，死亡10人。

　　三是各地安全工作不平衡。2010年与2005年相比，全国事故起数下降38.23%，其中有9个省下降50%以上，但有的地方还上升，如山西上升225%、内蒙古上升71%、天津上升40%、海南上升25%、吉林上升22%；2010年与2005年相比，全国事故死亡人数下降35.29%，其中有7个省下降50%以上，但有的地方还上升，如山西上升260%、吉林上升100%、内蒙古上升56%、海南上升25%、江西上升12%。从相对数百亿元建筑业增加值死亡人数看，有的地方远远高于全国水平，甚至是2倍以上，有的达到3倍。如2009年全国百亿元建筑业增加值死亡3.58人，而青海达到15.24人、贵州达到12.95人、海南达到8.40人、上海达到8.09人、云南达到7.89人。

　　四是建筑市场活动中的不规范行为仍然比较多。从招投标环节看，既有建设单位规避招标，肢解工程、化整为零，或者直接指定施工单位等违法违规行为；又有投标单位弄虚作假、骗取中标，围标、串标，阴阳合同，低价中标、高价结算等违法违规行为；还有招投标代理机构“中介不中”，与招标、投标单位合谋围标、串标等违法违规行为。从承发包环节看，还存在转包、违法分包等违法违规行为。从企业经营管理看，由于建筑市场过度竞争，或者业主的明示、暗示，企业恶意压价，压缩合理工期、降低标准；如有的勘察设计单位不按规范标准勘察设计，勘察设计深度不够；有的施工单位不按强制性标准施工，甚至偷工减料、以次充好；有的监理、监测单位不按标准规范监理、监测，发现问题不及时纠正、不报告、不反映。从企业资质、注册人员资格管理看，有的弄虚作假，有的出借、出租，有的资质挂靠，有的隐瞒不良行为、隐瞒质量安全事故。以上这些大量的违法违规行为，给我们的安全生产埋下了大量的隐患，带来了极大的危害。并且，从大量发生的事故调查说明，其中都存在违法违规行为，如去年上海“11.15”火灾、吉林梅河口事故都是如此。因此，我们必须下决心、下功夫整顿规范建筑市场，必须严厉打击各种违法违规行为。

　　五是建筑市场的监管不到位。归纳为“三多三少”，即法律法规制度建设相对比较多，执法监督检查相对比较少；市场准入管理相对比较多，市场清出管理相对比较少；企业资质和个人资格审批管理相对比较多，审批后的后续管理、企业和执业人员的动态管理相对比较少。大量的违法违规行为没有得到查处，严重扰乱了我们的市场。

　　六是事故查处不到位。虽然这方面我们已经做了一些工作，但对照法律法规还远远不够。每年几百起的生产安全事故，查处了多少责任单位和责任人，值得我们反思。根据我们对各地事故查处情况的统计，在已作的处罚中，经济处罚方式较多，对企业资质和人员资格的处罚很少，2009年分别只占处罚总数的5.03%和8.68%。按照处罚权限，涉及特级、一级施工企业及甲级监理企业的资质和一级建造师及监理工程师资格的，应由地方向我部提出处罚建议，然后由我部进行处罚，但实际上各地上报要求部里处罚的非常少，甚至可以说少得可怜。以2009年为例，全国共发生了21起较大事故，但各地上报要求部里处罚的只有3起事故，降低企业资质只有1家，吊销建造师证书只有2人，吊销监理工程师证书只有2人。2010年，到目前为止，我部只收到1起地方（即北京）要求对责任企业和责任人进行处罚的建议，这起事故属于一般事故，并非较大事故。2010年全国共发生了29起较大及以上事故，其中施工企业有20家是特级或一级企业，监理企业有24家是甲级企业，而到目前为止，各地还没有报送一起要求我部进行处罚的建议。以上情况充分说明，我们的监管、我们的处罚还很不到位。

　　对于上述问题，各级住房城乡建设部门一定要引起高度重视，认真反思、认真研究，采取切实有效的措施，真正把建筑安全生产工作抓好。

　　三、下一步建筑安全生产的重点工作

　　“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快经济发展方式转变的攻坚时期。随着国民经济的快速发展以及城镇化的高速推进，我国固定资产投资仍将快速增长。因此，“十二五”时期工程安全监管任务仍将艰巨而繁重。我们要结合“十二五”规划编制，针对存在的问题，认真分析查找原因，不断完善安全生产的法规制度，认真落实安全生产责任制，强化安全生产监管，加大安全生产投入，促进建筑安全生产形势的持续稳定好转。

　　2011年，我们要重点做好以下几项工作：

　　（一）深入落实企业主体责任。2010年7月19日，国务院印发了《关于进一步加强企业安全生产工作的通知》。该《通知》是继2004年国务院《关于进一步加强安全生产工作的决定》之后出台的又一个安全生产的重要文件，将对未来几年的安全生产工作起重要的指导作用。结合建筑安全生产工作的实际，我部印发了《关于贯彻落实〈关于进一步加强企业安全生产工作的通知〉的实施意见》，提出了5个方面的16项具体工作要求和措施。各地一定要认真贯彻落实，要结合本地实际，针对每一项工作要求制定具体的实施办法。《通知》和《实施意见》提出了三项重要的新制度：一是领导带班制度。工程项目要有施工企业负责人或项目负责人、监理企业负责人或项目监理负责人在现场带班，并与工人同时上班、同时下班。对于无负责人带班或该带班而未带班的，对有关负责人按擅离职守处理，同时给予规定上限的经济处罚。发生事故而没有负责人现场带班的，对企业给予规定上限的经济处罚，并依法从重追究企业主要负责人的责任。这项制度非常重要，特别是对于一些重大工程、危险性较大的分部分项工程来说，领导带班对于及时消除隐患、排除险情很有好处。二是重大隐患挂牌督办制度。省级住房城乡建设部门要对重大隐患治理实行挂牌督办，住房城乡建设部将加强督促检查。企业要经常性开展安全隐患排查。要对深基坑、高大模板、脚手架、建筑起重机械设备等重点部位和环节进行重点检查和治理，真正及时消除隐患。对重大隐患，企业负责人要现场监督整改，确保消除隐患。从发生的安全生产事故看，不少事故是由于隐患排查治理不认真、不彻底，建设、勘察设计、施工、监理各单位、各环节都没有严格把关，最后才使隐患变成险情，使险情变成事故现实。只要其中一个或几个环节严格检查、严格把关，就有可能把隐患排除，不让隐患变成险情，就有可能把险情排除，不让险情变成事故现实。杭州地铁事故就是一个非常典型的反面例子。三是生产安全事故查处督办制度。重大事故查处由住房城乡建设部负责直接督办，较大事故由部督促省级住房城乡建设部门督办，其他事故由省级住房城乡建设部门负责督办。事故查处情况要在媒体上予以公告，接受社会监督。对于这三项制度，我部都将制定具体办法，希望各地也要根据实际，制定具体的、可操作的办法。

　　（二）强化监督检查，切实排除安全隐患。安全生产监督检查要做到四个结合：一是全面检查与重点检查相结合，既要加强全面监督检查，更要加强对重点项目、重点工程、安全形势不好的重点地区的监督检查。二是自查与抽查相结合，即要求企业基层加强对自身检查，又要组织力量对管辖地区的项目、工地进行抽查。三是经常性检查与集中专项检查相结合，既要组织经常性监督检查，又要专门组织力量，对突出问题、专项问题进行集中专项监督检查。四是明查与暗查相结合，既要有通知、有准备的监督检查，又要在不通知情况下暗查暗访，真正发现问题，真正排除安全隐患。

　　（三）大力整顿规范建筑市场，严厉打击各种违法违规行为。我们要做到“三个加强、三个并重”，即加强执法监督检查，做到立法与执法监督检查并重；加强市场清出管理，做到市场准入管理与市场清出管理并重；加强资质资格审批后的后续管理、动态管理，做到资质资格审批管理与后续动态管理并重。我部已经下发了《关于加强建筑市场资质资格动态监管完善企业和人员准入清出制度的指导意见》，即128号文件，就如何加强动态监管、加强准入清出管理提出了指导性意见，各地要深入贯彻落实。我们还研究起草下发了《规范住房城乡建设部工程建设行政处罚裁量权实施办法》和《住房城乡建设部工程建设行政处罚裁量基准》（即6号文件），把法律法规中的有关处罚规定进行细化，明确了各类违法违规行为和质量安全事故该如何处罚、由谁来处罚以及处罚程序等。以前事故处罚不到位，一个很重要的原因就是法律法规规定得比较原则，在实际工作中不易操作，因此我部有关司局做了大量调查研究，下了很大功夫，也征求了各地意见，制定了这个文件。这个文件按照事故大小、情节轻重规定了不同的处罚措施，为打击违法违规行为和处罚质量安全事故责任单位、责任人提供了有力支撑。事实证明，只要严格遵行法律法规，严格执行强制性标准，就可以大幅度减少事故的发生。大量违法违规行为严重扰乱了市场，导致很多企业不是把能力和精力放在企业管理上、放在提高企业的质量安全管理水平和技术水平上，放在提高企业核心竞争力上，而是用在歪门邪道上，用在送礼、行贿上，使得诚信的企业拿不到项目，不诚信的企业反而能拿到项目，这是很不正常的。而且大量违法违规行为的存在，大家都不遵守法律法规，法律法规就成为一纸空文，失去了法律的严肃性、权威性。因此必须严肃整顿规范建筑市场秩序，严厉打击建筑活动中各种违法违规行为。我们要严厉打击招投标环节中的围标、串标、虚假招标行为，严厉打击转包、违法分包行为，严厉打击过度竞争、恶意压价、压缩合理工期的行为，严厉打击勘察、设计单位不按标准规范勘察设计的行为，严厉打击施工单位不按强制性标准施工、偷工减料、以次充好的行为，严厉打击监理、监测单位不按标准规范监理监测的行为，严厉打击企业资质、注册人员资格管理中弄虚作假、出借出租、资质挂靠等行为。这要作为建筑市场监管和质量安全监管部门共同的一项基本的重要工作。市场经济就是优胜劣汰的经济，政府一定要起到奖优罚劣、奖罚分明的作用，好的企业要扶持，鼓励支持其做强做优，违法违规的企业要依法加以制裁、淘汰。如果大家都只热衷于发证、评奖评优，都不愿得罪人，那么建筑市场就永无宁日，建筑安全生产就永远搞不好。希望各地包括我部有关司局一定要严格按部128号和6号文件，大力整顿规范建筑市场秩序，严厉打击各种违法违规行为，加大市场清出的力度，企业资质、注册人员资格该降级的降级，该吊销的吊销。我们还要把查处违法违规的情况登报、上网，让大家知道。只有这样，才能够真正引导市场、引导业主选用那些诚信的企业，不用不诚信的企业，选用质量安全好的企业，不用质量安全不好的企业。

　　（四）切实加强安全事故查处工作。事故查处是一项重要的基础性的工作，对于发生事故的责任单位和责任人，如果不严肃查处，就不能起到事故警示教育的作用，不能起到奖罚分明的作用，不能起到优胜劣汰的作用，不能起到净化市场的作用。所以我们一定要高度重视事故查处工作，严肃查处每一起事故。前面说过，以前不少地方事故查处不严肃、不严厉，尤其是地方上报要求部里对企业资质、人员资格处罚的很少很少。这样企业和人员违法违规所付出的成本太低，大家不在乎，没有切肤之痛，也就不能起到警示惩戒的作用，他们继续不重视安全生产，继续发生事故，继续扰乱建筑市场。因此我们必须严格按照法律法规和6号文件的规定，对企业资质、安全生产许可证等进行处罚，该吊销的吊销，该降级的降级，该暂扣安全生产许可证的暂扣，该清出建筑市场的清出市场。对注册人员来说，该吊销证书的吊销证书，该停止执业的停止执业。要让企业和注册人员真正感受到，一旦发生事故，他们付出的成本、付出的代价要远远高于违法违规所得，不仅要在经济上受到处罚，还要在资质资格上严厉罚处，直至被清出建筑市场，一辈子都不能从事建筑活动。今后，各地要将每一起较大及以上事故的处罚情况上报我部，质安司、市场司要对每一起较大及以上事故的处罚情况进行审查，看是不是严格按有关规定进行了处罚。

　　（五）积极推进安全生产长效机制建设。建筑安全生产长效机制建设是基础性工作，有利于安全生产的长期稳定好转，必须高度重视。各地要结合“十二五”规划编制，统筹规划，全面加强建筑安全生产的基础工作。一是要进一步完善建筑安全生产法律法规和标准规范。我部将制定和颁布《建筑施工企业主要负责人、项目负责人和专职安全生产管理人员安全生产考核管理规定》以及《建筑施工企业安全生产管理规范》等标准规范。希望各地结合本地区实际情况，进一步完善建筑安全生产的地方性法规和地方标准。二是在全行业开展以严格执行法律法规、标准规范为重要内容的安全生产宣传教育活动，促进全社会重视、关注建筑安全生产。加强对企业“三类人员”和建筑施工特种作业人员的安全生产培训和考核，促使其熟练掌握关键岗位的安全技能；督促建筑施工企业加强对农民工的安全培训教育，切实提高他们的安全生产意识和技能。三是要加强建筑安全监管机构和队伍建设。要稳定安全监管队伍并进一步加强队伍建设，切实提高监管人员业务素质和依法监管水平。四是要加大建筑安全生产费用的保障力度，增加安全生产投入，加强安全生产科技研究，充分运用高科技信息化手段，提高企业的安全生产能力和政府安全监管效能，全面提升建筑安全生产管理水平。

　　质量和安全是一切建设工程的生命线，质量、安全不分家，以上我讲的是建筑安全生产工作问题，在此我还要强调一下工程质量问题。虽然这几年工程质量总体上比较稳定，但工程质量与建筑安全生产一样，也存在不少问题和薄弱环节。工程质量方面存在的问题，与前面讲的安全生产存在的问题大体相似，这里不再赘述。

　　我们必须以对党、对人民、对子孙后代高度负责的态度，扎扎实实做好工程质量工作。前面对建筑安全生产的要求大部分对工程质量同样适用。这里另外再强调几点：一是要突出对保障性住房质量的监管。这几年，我国保障性住房建设大幅度增加，今年计划建设各类保障性住房1000万套。保障性住房的质量事关民生，事关政府形象与社会和谐，绝不允许出现问题。今年我们将研究出台关于加强保障性住房质量管理的指导意见，同时将开展以保障性住房为重点的全国工程质量监督执法检查，各级住房城乡建设部门要进一步提高认识，把保障性住房质量监管作为工作的重中之重来抓。要不断完善监管措施，加大监管力度，严格实施质量分户验收制度，切实保证保障性住房的质量。这一点非常重要，保障性住房建设是好事，我们一定要把好事做好，不要把好事办砸。二是要加强城市轨道交通工程监管。截至2010年底，获得国家批准轨道交通建设规划的有28个城市，在建的有25个城市、54条线路、1504公里。轨道交通工程复杂、技术难度大、影响面广，我们必须以高度负责的态度，千方百计确保轨道交通的质量安全。要加快推进《城市轨道交通工程安全质量管理条例》的制定工作，进一步明确各方主体的安全质量责任，建立健全适合城市轨道交通工程特点的风险评估、质量安全监测管理、环境调查等制度。组织开展全国在建城市轨道交通工程质量安全检查，推动法规制度和强制性标准的贯彻实施。千万要避免类似2008年杭州地铁事故的情况发生。三是要强化质量责任落实。各地要认真贯彻落实《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》（5号部令），加快建立本地区工程质量信用档案，认真执行在建筑物明显部位设置永久性标牌等规定，强化工程质量终身责任制的落实。对于工程项目在设计使用年限内发生质量事故和质量问题的，要依法严格追究各参建单位法定代表人、工程项目负责人、技术负责人和有关注册执业人员的责任。四是要夯实质量工作基础。积极推进工程质量立法工作，今年要重点完善施工图设计文件审查、工程质量检测等基本制度，进一步加强工程质量监管队伍建设，有效解决监督工作经费保障问题，切实增强监管队伍的凝聚力和战斗力。五是要提升技术保障能力。加强技术政策引导，大力推广建筑业10项新技术等先进适用技术，积极创建新技术示范工程，深入开展工程质量通病专项治理，以技术进步促质量提高。

　　同志们，2011年“两会”即将召开，同时节后工地陆续复工，这段时间的质量安全监管任务很繁重，也十分重要。希望各地住房城乡建设部门紧紧绷住安全生产这根弦，牢牢抓住质量这条生命线，认真履行质量安全监管职责，不断加大质量安全监管力度。让我们大家一起努力，踏实工作，努力开创建筑质量安全工作的新局面。

　　谢谢大家！